国土空间规划的编制管理

总第565篇2020第95篇

【导读】

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《土地管理法》等，整合“多规”实施统一的国土空间规划体系。国土空间规划体系包括“五级三类四体系”：

为做好国土空间规划工作，中央、国务院及自然资源部等先后下发了一系列文件与标准，具体有（见相关链接，点击阅读相关内容）：

如何做好国土空间规划管理是其中的重要内容，今天先来看看国土空间规划的编制管理。

国土空间规划的编制管理

国土空间规划编制管理，是指依据国土空间规划相关法律、法规和政策，明确各级各类国土空间规划的编制主体、编制内容要求、编制程序，编制技术标准和编制工作组织程序与要求等。国土空间规划一般由各级人民政府或相关部门组织编制，一些技术性工作可以委托具有规划编制资格的单位具体承担。建立健全国土空间规划“编”“审”分离机制。规划编制实行编制单位终身负责制；规划审查应充分发挥规划委员会的作用，实行参编单位专家回避制度，推动开展第三方独立技术审查。“五级三类”国土空间规划的编制管理各不相同。

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1.     国土空间总体规划的编制管理

国土空间总体规划在国家、省、市、县和乡镇层级编制。其中，全国国土空间规划是对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，侧重战略性；省级国土空间规划是对全国国土空间规划纲要的落实和深化，是一定时期内省域国土空间保护、开发、利用和修复的政策和总纲，是编制省级相关专项规划、市县等下位国土空间规划的基本依据，在国土空间规划体系中发挥承上启下、统筹协调作用，具有战略性、协调性、综合性和约束性；市级国土空间总体规划是市域国土空间保护、开发、利用、修复和指导各类建设的行动纲领，体现综合性、战略性、协调性、基础性和约束性，落实和深化上位规划要求，为编制下位国土空间总体规划、详细规划、相关专项规划和开展各类开发保护建设活动、实施国土空间用途管制提供基本依据；市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性。

1.1 编制主体

全国国土空间规划纲要由自然资源部会同相关部门组织编制；省级国土空间规划的编制主体为省级政府，由省级自然资源主管部门会同有关部门开展具体编制工作；市级国土空间总体规划由市级人民政府负责组织编制，市级自然资源主管部门会同相关部门承担具体编制工作；市县和乡镇国土空间规划由同级政府组织编制。

1.2 编制内容

全国国土空间规划纲要的重点任务是综合考虑全国人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，科学布局生产、生活、生态空间，加快形成绿色生产方式和生活方式，保障国家战略的有效实施，推动实现高质量发展、高品质生活，促进国家治理体系和治理能力现代化。

省级国土空间规划的编制内容一般包括：省级国土空间保护、开发、利用和修复的目标定位、空间战略、开发保护格局（包括主体功能分区、生态空间、农业空间、城镇空间划分、三条控制线统筹等）、资源要素保护与利用、基础支撑体系、生态修复与国土整治、区域协调与规划传导等。

市级和县级国土空间总体规划的编制内容：一是落实主体功能定位，明确空间发展目标战略；二是优化空间总体格局，促进区域协调、城乡融合发展；三是强化资源环境底线约束，推进生态优先、绿色发展；四是优化空间结构，提升连通性，促进节约集约、高质量发展；五是完善公共空间和公共服务功能，营造健康、舒适、便利的人居环境；六是保护自然与历史文化，塑造具有地域特色的城乡风貌；七是完善基础设施体系，增强城市安全韧性；八是推进国土整治修复与城市更新，提升空间综合价值；九是建立规划实施保障机制，确保一张蓝图干到底。

根据实际情况，乡镇级国土空间总体规划可以按乡镇行政地域进行编制，可以几个乡镇为单元进行编制，也可以将市县与乡镇国土空间规划合并编制。乡镇国土空间总体规划的编制内容与市县级国土空间总体规划差不多，但更加注重生态空间、农业空间和生态修复与保护，更加注重实施性。

1.3 编制依据

国土空间总体规划编制的主要依据包括：党中央、国务院关于国土空间保护、开发、利用与修复的方针、政策；《土地管理法》、《城乡规划法》等法律、法规；国民经济和社会发展规划；国土空间规划编制技术标准；依法批准的上一级国土空间总体规划；自然资源调查成果、承载力和开发利用适宜性“双评价”成果等。

1.4 编制程序

国土空间总体规划的编制程序一般包括：准备工作、专题研究、规划编制、规划多方案论证、规划公示、规划报批、规划公告等。

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2.国土空间详细规划的编制管理

国土空间详细规划在市县及以下编制。详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等作出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。

2.1 编制主体

在城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制；在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划。

2.2 编制内容

城镇开发边界内的详细规划编制内容一般包括：落实和细化国土空间总体规划要求；明确区域发展定位和规划目标；确定建设控制指标；划定用地分区、地块、用途、容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度、建筑间距等控制指标；配套设施规划、道路交通规划、绿地水系规划、“五线”管控规划等；规划实施措施等。

城镇开发边界外的国土空间详细规划编制内容一般包括：统筹区域发展目标；确立生态、农用地、历史文化等各项保护任务；区域内村庄建设布局；生态修复和国土整治等。

2.3 编制依据

国土空间详细规划的编制依据主要是：相关法律、法规；各级党委、政府关于国土空间保护、开发、利用与修复的政策、规定；同级国土空间总体规划，相关专项规划；详细规划编制技术规范等。

2.4 编制程序

国土空间详细规划编制程序一般包括准备工作、现状调查与评价分析、规划分区与控制指标确定、规划方案论证、规划方案公示、报批与规划公告等。

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3.国土空间专项规划的编制管理

国土空间相关专项规划，一般是在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。根据需要，国土空间相关专项规划可在国家、省和市县层级编制，根据专项规划的范围和内容不同，其编制主体也各不相同。其中，海岸带、自然保护地、国土整治、生态修复等专项规划及跨行政区域或流域的国土空间专项规划，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制；涉及空间利用的某一领域专项规划，如交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，公共服务设施，军事设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划，由相关主管部门组织编制。

专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，在同级国土空间总体规划的管控和约束下，对特定行业、特定区域或领域的国土空间保护、开发、利用、修复等进行细化和落实，其主要内容要纳入详细规划。专项规划的编制内容，一般包括总体规划对专项行业或领域的安排与控制指标、专项建设目标定位、建设内容与空间安排、多方案比较论证、方案征求意见、审查报批与公告等。

专项规划的编制依据，除了相关法律、法规政策和技术标准外，还应当包括行业规划、同级国土空间总体规划、详细规划等。相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对。

作者：岳晓武（中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长、中国土地学会土地法学分会副主任委员、资深估价师、仲裁员）

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